Ⅰ. 서론
❏ 최근 활용되는 새로운 화학물질의 종류가 급속하게 증가하고 화학물질의 사용량이 빠르게 증대됨에 따라 세계 각국에서는 화학물질 사고를 대비하기 위해 규제법제를 도입･강화
ㅇ 나노와 같은 신소재산업에서 필수적인 화학물질은 인체에 대한 치명적 위험 또는 환경에 대한 위협으로 인해 사회적 경각심 야기
ㅇ 각국 정부는 사회적 문제로 대두되고 있는 화학물질 사고를 예방하고 대응하기 위해 화학물질 안전관리체계를 마련하고 규제 강화
❏ 우리나라 화학물질 관련 규제는 환경부, 고용노동부, 행정안전부, 산업통상자원부 등 여러 부처에 나뉘어 관리되어 복수의 규제기관이 중복적으로 규제함에 따라 규제비용 증가 우려
ㅇ 환경부 소관법률로는 「화학물질 등록 및 평가 등에 관한 법률(이하 ‘화학물질등록평가법’)」, 「화학물질관리법(이하 ‘화관법’)」, 「생활화학제품 및 살생물제 안전관리에 관한 법률(이하 ‘화학제품안전법’)」을 통해 제품 및 생활 속 화학물질을 관리
ㅇ 고용노동부 소관법률로 「산업안전보건법」을 통해 산업용 화학물질을 관리
ㅇ 산업통상자원부에서는 「고압가스 안전관리법」을 통해 고압가스를 규제하고, 행정안전부에서는 「위험물안전관리법」을 통해 위험물을 관리
❏ 2021년도 「화학물질등록평가법」 및 「화관법」의 중소기업에 대한 유예기간 종료로 중소기업에 대한 환경규제 적용이 본격화됨에 따라 이러한 중복규제는 중소기업의 규제부담을 더욱 증가시킴
ㅇ 중소기업은 ‘규모의 경제원리’가 작용하여 ‘규제 순응과 이행’에 있어서 규제적응역량이 대기업에 비해 상대적으로 부족
ㅇ 이러한 기업의 규제부담을 완화하기 위해 정부는 최근 「화관법」을 개정하여 장외영향평가와 위해관리계획을 화학사고 예방관리계획서로 통합하고 심사절차를 일원화함
❏ 본 연구에서는 화학물질 관련 규제에 대한 중복규제를 제로베이스에서 검토하여 중소기업의 규제순응력 제고를 위한 개선방안을 마련하고자 함
ㅇ 4개 부처, 6개 법률에 포함된 화학물질 관련 등록규제를 조사하여 「행정규제기본법 시행령」에 따라 분류 후 규제내용의 중복성 검토
ㅇ 화학물질 관련 중복규제 해소를 위한 규제 거버넌스 제안
Ⅱ. 중복규제와 중소기업의 규제부담
❏ 중복규제(regulatory overlapping)는 법적 개념으로 확립되지 않았지만 일반적으로 하나의 규제대상에 대해 복수 또는 다수의 법규 혹은 규제기관이 존재하는 것을 말함
ㅇ 중복규제는 동일한 내용에 대한 보고의무가 복수의 기관에 이루어지거나 내용의 측면에서 반복적으로 검사 및 심사가 발생하거나 혹은 규제내용의 상충 등을 들 수 있음
ㅇ 중복규제의 유형으로는 중앙부처 간 중복되는 경우인 수평적 관계 유형과 중앙부처와 지방자치단체 및 기관 간에 중복되어 집행되는 유형으로 나뉠 수 있음
- 또한 피규제자에 대해서 기준이 동일한지 혹은 상이한지에 의해서도 유형이 나뉠 수 있음
❏ 특히 중소기업의 경우 기업의 규모에 따른 규제순응비용 역진성 때문에 동일한 규제라도 대기업에 비해 상대적으로 높은 규제부담으로 작용
ㅇ 중복규제는 기업에 대해서 반복적인 감독 및 중복적인 데이터 수집을 통해, 실제로 비용부담을 가중시키며, 무엇보다 기관이 일관성 없는 규제를 집행하는 것이 큰 문제
ㅇ 특정 규제기관으로 인한 산업 또는 시장에서의 중복규제의 발생은 규제의 중복으로 인한 효율성 감소, 규제비용과 부담의 증가 야기
❏ 중복규제는 유사한 규제에 대해서 다수의 규제기관의 관할권이 중복되기 때문에 발생한다고 할 수 있음
ㅇ 중복규제는 부처 간 경쟁을 통해 규제의 관할영역에 대한 중첩 또는 중복으로 인하여 발생
ㅇ 규제법령이 증대됨에 따라 관할 규제기관이 증가하고, 유사한 업무를 복수의 정부부처가 관여함으로써 부처 간 경쟁 및 갈등 야기함
❏ 중복규제와 관련하여 국내･외 다양한 선행연구가 지속적으로 이루어져 왔음
ㅇ 중복규제의 비효율성과 과도한 부담을 야기한다는 부정적 영향을 논의한 국내･외 다양한 선행연구들이 있음
ㅇ 중복규제의 긍정적 효과에 대해 살펴본 연구도 있는데, Aagaard(2011)의 연구에서는 환경보호청과 산업안전보건청의 사례를 통해서 중복규제의 긍정적인 효과에 대해서 살펴보고 있음
Ⅲ. 우리나라 화학물질 규제법제
❏ 현행법상 화학물질은 ‘유해화학물질’, 공정안전보고서 작성대상 ‘유해･위험물질’, ‘고압독성가스’, ‘위험물’ 등으로 구분되어 ‘위험물질’로 통칭되어 관리됨
ㅇ 2014년까지 국내의 화학물질 전체를 관리하고 유해화학물질을 관리하던 「유해화학물질관리법」이 폐지됨에 따라 화학물질등록평가법과 「화관법」을 통해 화학물질 및 위해화학물질 규제
ㅇ 우리나라 유해화학물질 규제를 연혁적으로 구분한 연구(정호경, 2016)에 따르면 “독극물 중심의 관리기”, “유해성 중심 관리기”, “선진화기반 마련기”, “위해성 화학물질의 개념 도입기”, “전주기 위해성 관리 기반기”, “사전예방적 위해관리 실현기” 등으로 구분될 수 있음
ㅇ 舊 「유해법」이 신규화학물질 위주로 유해성 평가를 하였기 때문에 「유해법」 제정 이전부터 유통되고 있는 기존물질 관리에 규제 공백 발생
ㅇ 화학물질을 체계적으로 관리하고 화학사고를 사전에 방지하여 궁극적으로 화학물질의 위험으로부터 국민건강 및 환경을 보호하려는 입법의도로 기존의 「유해법」을 폐지하고 「화관법」을 제정함
❏ 2013년 「화학물질등록평가법」 제정을 통해 국내시장에 진입하는 화학물질 등록을 비롯하여 유해성 또는 위해성 확인, 유해물질 지정 등으로 이어지는 절차를 마련하여 화학물질에 대한 포괄적인 사전규제체계를 수립함
ㅇ 「화학물질등록평가법」은 舊 「유해법」과 비교할 때 유해성의 심사대상을 신규화학물질에서 기존화학물질까지 확대하였다는 점에 의의
ㅇ 「화학물질등록평가법」에 따라 화학물질을 제조･수입하려는 자는 등록신청자료를 제출하여 소관부처에 등록의무 부담
❏ 2019년 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」(이하 ‘화학제품안전법’)을 제정하여 “생활화학제품의 위해성(危害性)평가, 살생물물질(殺生物物質) 및 살생물제품의 승인, 살생물처리제품의 기준 등에 관한 사항을 규정”하여 생활화학제품의 관련 규정을 통합하고 관리체계 기반 강화
ㅇ 「화학물질등록평가법」에서 규정해 오던 위해우려제품 관리에 관한 사항을 화학제품안전법으로 이관하여 ‘안전확인대상생활화학제품’으로 명칭을 변경하고 관리대상 범위를 가정용에서 사무실, 다중이용시설에서 사용하는 제품으로 확대
Ⅳ. 현행 화학물질 관련 규제현황과 문제점
❏ 급격한 산업발전과 함께 화학물질 사용이 급증하였고 화학물질 관련 사고가 지속적으로 문제되어 오자 이를 적극적으로 대처하기 위해 화학물질 관련법령을 각 부처별로 제정･개정
ㅇ 특히 2012년 구미 불산사고와 2013년 삼성전자 불산누출사고의 경우 모두 사업장에서 발생하였지만 피해가 지역으로 확산되어 화학물질 사고가 안전보건문제에서 환경문제로 발전
❏ 현행법상 화학물질은 ‘유해화학물질’, ‘공정안전보고서 작성대상 유해･위험물질’, ‘고압독성가스’, ‘위험물’ 등으로 범주화되어 관리되고 있음
ㅇ 현행법상 화학물질 등은 「화학물질등록평가법」, 「화학물질관리법」, 「생활화학제품 및 살생물제의 안전관리에 관한 법률」(환경부), 「산업안전보건법」(고용부), 「고압가스 안전관리법」(산업부), 「위험물안전관리법」(소방청)으로 4개 부처, 6개 법률로 분산되어 관리
❏ 「산안법」의 공정안전보고서와 「화관법」의 위해관리계획서 및 장외영향평가서가 보고내용의 구성 및 분류 항목의 중복성이 화학사고 예방관리제와 관련하여 문제점으로 남아있음
ㅇ 2021년 4월 시행 예정인 개정 「화관법」은 의무사업장과 제출서류의 중복성을 해소하기 위해 유해화학물질 화학사고 “장외영향평가서”와 “위해관리계획서”를 “화학사고 예방관리계획서”로 통합하여 피규제자의 규제부담 완화
ㅇ 그럼에도 불구하고 사업장의 화학물질에 관해 「화관법」상 화학사고 예방관리계획서와 산안법상 공정안전보고서와의 중복성 문제로 인해 피규제자에게 부담될 수 있음
❏ 본 연구에서는 화학물질을 규제하는 각 법령별 등록규제를 중심으로 규제현황을 분석 한 후 중복규제 현황을 파악
Ⅴ. 화학물질 관련 중복규제 해소를 위한 정책제언
❏ 앞에서 논의한 바와 같이 화학물질은 4개 부처, 6개 법률로 구분되어 다루어지고 있기 때문에 이를 사용하는 기업의 경우 6개 법률의 적용을 받고 4개 부처 관리를 받음
ㅇ 이외에도 여러 법령 간 중복 가능성이 있는 행정조사 및 행정부담, 각 제도 간 평가항목의 유사성, 협의절차 그리고 시기의 중복성 등을 고려할 때 제도의 효율조정방안이 필요
❏ 중복규제 국내 주요 개선사례를 살펴보면 ① 인허가 및 각종 신고절차 간소화, ② 계획 승인 시 의제처리 대상 확대, ③ 중복적 행정조사･지도감독･의무교육의 간소화, ④ 중복적 심의･승인의 완화, ⑤ 법 취지를 살린 탄력적 운용, ⑥ 중복제재의 개선 등으로 유형화할 수 있음
ㅇ 2019년 11월 정부는 규제기관의 중복이라는 중복규제 문제를 해소하기 위해 환경부와 고용노동부는 장외영향평가서, 위해관리계획서, 공정안전보고서에 대한 중복 제출･심사를 간소화함
❏ 미국과 영국 그리고 주요 국가의 중복규제 사례는 다양한 양상을 보이고 있음
ㅇ 미국의 금융 부문 중복규제 사례에서는 명백하게 복수의 규제기관이 피규제자에 대해서 규제행위를 집행하고 있는 것으로 나타났으며, 복잡한 규제구조와 권한 중복에 따른 책임의 분절화와 중복이 나타나는 것이 특징
ㅇ 영국의 경우 보건부와 관련된 중복규제 문제에 대해서, 이를 개선하기 위한 규제개혁 어젠다의 개발을 추진하였음
- 국가 보건 서비스의 일원인 NHS재단트러스트는 동일한 내용에 대한 여러 규제기관의 중복적인 정보 요청으로 인해 25개 관련 기관 직원들이 동일한 이슈에 대해 여러 보고서를 작성하는 사례 등이 발생하였음
- 일선(front-line)에서의 데이터 요청 감소 및 개선, 관료주의의 개선, 이해당사자와의 협력 증진 등에 대한 내용을 포함한 ‘Cutting Bureaucracy for Our Public Services’를 2007년 6월 도입하였으나, 규제기관의 중복에 대해서는 적극적으로 다루지 않았다는 한계 존재
ㅇ 영국은 셰일가스 환경 규제와 관련하여 규제기관 간 협력을 통해 통합적인 규제 서비스가 제공될 수 있는 시스템 마련
- 셰일가스 산업의 규제를 소관하는 3개의 규제기관(환경청, 보건안전청, 오일과 가스국)이 셰일가스 환경 규제기관 그룹(virtual Shale Environmental Regulatory Group)이라는 단일창구(single-entry point)를 통해 규제집행의 일관성 확보
❏ 중복규제의 해소를 위해 규제기관 간 조정 그리고, 규제 거버넌스의 형성이 중요함
ㅇ 중복규제는 규제기관 간 갈등에서 비롯되므로 규제기관 간 조정(coordination)과 통합(consolidation)을 통해 규제의 기능을 점검하고 조정함으로써, 필요한 경우에는 관련된 내용을 통합할 필요가 있음
ㅇ 영국의 셰일가스 환경 규제기관 그룹 사례는 규제기관 간 협력을 통해 셰일가스 관련 규제 단일창구를 통해 규제집행의 일관성 확보 및 피규제자의 혼선 방지
ㅇ 규제개혁은 정부의 규제정책에 대한 개선을 통해 고품질의 규제를 제공하는 과정을 의미하며, 이 과정에서 중복규제 문제의 해소 또는 완화에 대한 내용이 중요하게 인식될 필요가 있음